지방자치권의 보장과 권한쟁의심판

조성규

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자료유형: 학술저널

저자정보: 조성규 (전북대학교)

저널정보: 한국지방자치법학회 지방자치법연구 지방자치법연구 제20권 제4호

발행연도: 2020.1

수록면: 162 - 194 (33page)

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지방자치단체도 권리주체인 점에서 “권리구제는 권리보장에 선행한다”는 법언은 지방자치단체에게도 그대로 적용된다. 특히 지방자치단체는 권리주체이면서도 기본권 주체처럼 최대한의 보장을 누릴 수 없는 점에서 지방자치권에 대한 적절한 보장의 필요성은 더욱 크며, 이는 단순히 정치적이고 정책적인 요청에 그치는 것이 아니라, 지방자치의 헌법적 보장을 통하여 명령되어진 규범적 요청이다. 그럼에도 지방자치권의 사법적 보장이라는 관점에서 우리나라의 현행 제도를 보면, - 독일의 지방자치단체 헌법소원과 같은 - 지방자치권의 보호를 위한 특별한 권리구제수단을 제도적으로 구비하고 있지 못한 것은 물론, 일반적인 사법적 권리구제 수단으로서 항고소송을 통한 지방자치권의 보호 가능성 또한 허용되고 있지 않다. 그러한 상황에서 헌법재판의 일종으로서 권한쟁의심판은 우리나라에 있어 지방자치권의 사법적 보장이라는 관점에서 거의 유일하게 명문으로 인정되는 쟁송제도인 점에서 그 법적 의의가 크다. 그럼에도 불구하고 권한쟁의심판제도는 헌법소송이라는 점에서 지방자치권의 실질적인 보호라는 측면에서는 본질적인 한계가 있다. 권한쟁의는 기본적으로는 객관적 쟁송에 속하는바, 쟁의당사자간에 ‘권한’의 존부와 범위를 명확히 하는 것이 일차적 목표이다. 그러나 지방자치권의 침해는 통상적으로 국가의 감독처분을 통하여 발생되는바, 감독청이 수권법률에 근거하여 감독처분을 행한 경우 이는 이미 권한쟁의라는 헌법적 판단의 차원은 넘어선 것으로 보인다. 즉 감독청은 법률에 근거하여 감독권한을 가지고 있는 것이고, 문제는 그러한 감독권이 위법하게 행사됨으로써 지방자치단체의 주관적 법적 지위를 침해하였다면, 이는 감독권한 자체에 관한 분쟁이라기보다는 권한행사의 적법성에 관한 분쟁으로서 본질적으로 행정소송의 문제이지, 헌법소송, 그것도 권한의 다툼을 본질로 하는 권한쟁의가 적절한 구제수단이 된다고 보기는 어렵다. 또 다른 측면에서 권한쟁의심판은 입법에 대한 권리구제에 한계가 있다는 점에서도 지방자치권의 보장 수단으로서 근본적인 문제가 있다. 지방자치의 헌법적 보장의 성격을 제도적 보장으로 이해하는 것은 일반적으로, 제도적 보장이라는 법적 특성상 지방자치제도는 지방자치의 헌법적 보장이라는 규범적 원리와는 다르게 사실상으로는 법률에 의한 구체적 형성에 거의 절대적으로 의존한다. 특히 제도적 보장에 대해서는 기본권보장과 달리 ‘최소한 보장의 원칙’이 적용되는 결과, 법률에 의한 구체화에 있어서는 입법자에게 제도의 구체적 내용과 형태의 형성권이 광범위하게 인정된다. 다만 지방자치를 구체화하는 법률도 지방자치의 헌법적 보장을 통해 본질적인 한계를 갖는바, 그러한 점에서 지방자치의 헌법적 보장을 실질적으로 보장하기 위해서는 헌법의 이념을 제대로 구현하지 못하는 법률에 대한 통제가능성 또한 중요하다. 그러나 권한쟁의심판은 제도적 본질상 지방자치를 구체화하는 법률에 대한 위헌성 통제기능을 수행하기에는 제도적인 본질적 한계가 존재한다. 결국 권한쟁의심판제도는 그 제도적 의의에도 불구하고 헌법이 보장하는 지방자치권에 대한 적절하고 충실한 보장을 담보하기에는 한계가 있다. 지방자치단체는 단순히 권한을 갖는 것이 아니라, 헌법에 의해 직접 보장된 권리의 주체로 ‘권리’의 보호를 제도적으로 요구한다. 그러한 점에서 권한의 다툼을 본질로 하는 권한쟁의심판이 아닌, 권리구제를 일차적 목적으로 하는 항고소송의 가능성을 일반적으로 허용하는 것이 필요하다.

Since local governments are the subject of rights, the adage that remedies for rights precedes guarantees of rights also applies to local governments. In particular, although local governments are the subject of rights, the need for adequate protection of local government rights is even greater because they cannot enjoy the maximum guarantees like those of basic rights. The protection of local autonomy is not simply a policy request, but a legal request required through constitutional guarantees of local autonomy. Nevertheless, looking at the current system of the Republic of Korea from the standpoint of judicial guarantee of local autonomy, not only does it not have a special right remedy for the protection of local autonomy, nor does it allow the possibility of administrative litigation as a general judicial remedy. Under such circumstances, the competent dispute as a type of constitutional lawsuit is of great legal significance in that it is the only dispute system explicitly recognized as a means of judicial guarantee of local autonomy in Korea. Nevertheless, the competent dispute adjudication system has inherent limitations in terms of the practical protection of local autonomy in that it is a constitutional lawsuit. Competent dispute basically belong to objective lawsuits, so the primary goal is to clarify the existence and scope of 'competent' rather than ‘rights’ between the parties to the dispute. However, infringement of local autonomy usually occurs through the supervisory disposition of the state. If the supervisory office has carried out supervisory dispositions based on the law, this is already beyond the constitutional problem of a dispute of competent. In other words, in such a case, the existence of the authority of the supervisory authority is no longer a problem, and the legitimacy of the exercise of supervisory authority is a problem, which is a matter of administrative litigation, and the competent dispute cannot be an appropriate means of dispute resolution. On the other side, the competent dispute adjudication has a fundamental problem in that there is a limit to the remedy of rights for infringement caused by legislation. It is a general position to understand the nature of the constitutional guarantee of local autonomy as an institutional guarantee, and as a result, the formation of the local autonomy system depends almost decisively on the realization of the law. On the other hand, in spite of the freedom of legislative formation, the laws that embody local autonomy have inherent limitations through the constitutional guarantee of local autonomy, as a result, it is important to control unconstitutionality for laws that violate constitutional principles and ideologies. However, due to the institutional nature of the competent dispute adjudication, there is a limit to the function of controlling the unconstitutionality of laws that embody local autonomy. In conclusion, despite its institutional significance, the competent dispute adjudication system is limited in its ability to adequately and sufficiently protect local autonomy guaranteed by the Constitution. Local governments do not simply have authority, but are the subject of the rights directly guaranteed by the Constitution, and therefore systematically demand the protection of 'rights'. In this respect, it is necessary to generally allow the possibility of an appeals suit as an administrative lawsuit with the primary purpose of remedy of the rights, rather than a competence dispute trial based on a dispute of authority.

#권한쟁의심판 #지방자치권의 사법적 보장 #항고소송 #헌법소송 #헌법적 보장

참고문헌 (43)

참고문헌 신청

김철수 / 2013 / 헌법학개론 / 박영사

김하열 / 2018 / 헌법강의 / 박영사

박종수 / 2011 / 행정법신론 제15판 / 박영사

이기우 / 1991 / 지방자치행정법

장영수 / 2017 / 헌법학 / 홍문사

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