무효인 행정행위의 법적 효과

김종보

doi:10.35979/ALJ.2020.08.62.1

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자료유형: 학술저널

저자정보: 김종보 (서울대학교)

저널정보: 행정법이론실무학회 행정법연구 行政法硏究第62號

발행연도: 2020.8

수록면: 1 - 25 (25page)

DOI: 10.35979/ALJ.2020.08.62.1

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행정행위의 무효가 절대적으로 무효일 것이라는 생각은 그 개념이 연원한 민사상 ‘법률행위의 무효’라는 개념과 긴밀히 연결되어 있다. 그러나 민사상 법률관계의 효력은 처음부터 그 범위가 당사자간에 한정되는 것이기 때문에 법률관계를 무효로 판단하는 데 상대적으로 부담이 적다. 이에 비해 공법적 차원에서 논의되는 행정행위의 무효는 다양한 스펙트럼을 갖는데, 처분의 상대방이 한 명에 불과한 행정행위(예컨대 운전면허)부터 처분의 상대방이 수천 명에 달하는 처분(도시관리계획, 관리처분계획)까지 모두 무효가 될 수 있다. 특히 다수의 수범자를 대상으로 하는 처분들 중에는 그 처분을 전제로 다시 민사상 계약, 공법상 처분, 형사처벌 등 다양한 법률관계가 후속하는 경우가 많다는 점에서 민사상 법률행위의 무효와는 비교하기 어렵다.
시간적으로나 인적으로나 효력범위가 넓은 행정행위가 무효로 판단되면 후속하는 법률관계가 이론상으로는 모두 무효로 판단될 위험성이 높아지고, 이를 둘러싼 법적 불안정성은 감내하기 어려운 상태가 된다. 그래서 실제로는 행정행위가 무효라는 점은 절대적인 것이 아니라 상대적인 것에 불과한 것으로 취급하려는 실무관행과 실정법 조문들도 적지 않다. 무효등확인소송에서 준용되는 집행정지제도, 판결의 제3자효 등이 후자의 대표적인 예이다.
행정행위는 법률에 의해 설계되고 운영되는 제도의 중요한 구성요소가 되며 따라서 행정행위도 제도 그 자체로 해석되어야 한다. 물론 국가 또는 자치단체가 발급하는 행정행위가 특정한 개인이나 집단의 권리를 침해할 수 있고, 이에 대해 항고소송으로서 무효등확인소송이 제기되면 법원이 행정행위의 무효를 선언할 수 있다는 점에 의문이 없다. 그러나 그 이외의 영역에서 어떤 행정행위가 중대명백한 하자를 가지고 있어서 무효라고 하는 ‘선험적인 효력부재 상태’를 당연하게 여기는 해석은 자제되어야 한다. 무효인 행정행위는 상대적으로 무효일 뿐이며, 행정행위의 무효가 언제나, 실체법상 또는 절차법상, 그리고 어떤 법원에 의해서나 무효로 선언될 수 있다는 해석은 일종의 의제일 뿐이다.
또한, 행정법원에 의해 무효로 선언되고 판결이 확정된 행정행위에 대해서도 그 판결이 확정되기 이전까지 제도로서 운영되었던 행정행위의 효력을 거침없이 무효로 판단하는 것에 대해서도 동의하기 어렵다. 이 경우 법원이 무효로 선언한 행정행위의 효력은 국민의 권리구제와 무관한 영역에서는 여전히 상대적 무효로 존재하고, 권리구제라는 당해 항고소송의 목적 달성을 위해 필요한 범위 안에서만 효력이 상실된다고 보아야 한다.
최초 무효등확인소송의 도입취지는 취소소송의 보조물로서 보충적인 항고소송으로 설계되었을 수 있다. 그러나 행정소송법이 제정되고 적용된 지 40년 가까운 세월이 흘렀고 행정행위의 무효에 대해, 법원과 행정부, 공법상 법률관계에 지속적으로 참가하는 당사자들에 의해 다양한 실무관행과 사례들이 축적되었다. 현재 실무의 감각에 의하면 오히려 무효로 선언된 행정행위가 전국적, 전국민적, 전시간적으로 무효라고 보는 것은 매우 과도한 것이다. 행정행위의 무효를 절대적으로 보던 시각에서 벗어나 당사자의 권리구제를 위해 필요한 한도에서 행정행위를 무효로 보는 합리적인 해석이 필요한 때이다.

The idea that the invalidity of administrative action will be absolutely invalid is closely linked to the concept of ‘nullity of legal action’ in civil law. However, since the scope of legal action in the civil law is limited to the parties from the beginning, it is relatively less burdensome to judge legal action as null and void. If the legal acts between the parties become invalid, the scope of the invalidity and its ripple effect are strongly limited by the substantive or procedural law. On the other hand, the invalidity of administrative action discussed in public law has a wide spectrum. The target of invalid administrative dispositions can range from one person (e.g. driver’s license) to thousands (e.g. city planning). In particular, among administrative dispositions targeting a large number of people, various legal relationships such as civil contracts, other administrative dispositions, and criminal punishment are often followed, so it is difficult to compare the nullity of legal acts in public law with the one under civil law.
If the administrative disposition with a wide range of validity is judged null and void, the risk that all subsequent legal relations will theoretically be considered invalid is increased, and the legal instability surrounding it becomes difficult to endure. Therefore, there are not a few practices to treat invalid administrative action as something that is relative, not absolute. There are also a number of legal provisions based on this assumption, such as the suspension of execution and the effect of judgments on third party in the Administrative Litigation Act.
Administrative acts are an important component of the system designed and operated by law, so administrative acts should be interpreted as the system itself. There is no doubt that if the administrative action issued by the state or local government infringes the rights of a specific individual or group, the court should declare the invalidity of the administrative action when a suit seeking confirmation of nullity is filed. In other areas, however, interpretations that take for granted that administrative actions with serious and obvious defects are absolutely invalid “in a priori ineffective state” should be restrained. Invalid administrative acts are only relatively invalid. The interpretation that the nullity of an administrative act can always be declared invalid, either in substantive or procedural law, by any court, is only a kind of agenda.
In addition, with regard to administrative acts for which the invalidity has been confirmed by the administrative court, it is difficult to agree that the administrative acts that were operated as a system until the judgment is finalized, are determined to be absolutely invalid. In this case, the effect of administrative action declared by the court as invalid shall still be considered to be relatively valid in the area irrelevant to the remedy of the rights of the people, and shall be considered that it is only effective to the extent necessary to achieve the purpose of the lawsuit, the remedy of rights.
The initial purpose of the suit seeking confirmation of nullity might be designed as a supplemental appeal lawsuit as an aid to the revocation suit. However, nearly 40 years have passed since the current Administrative Litigation Act was enacted and applied. Meanwhile, regarding the invalidity of administrative acts, various practices and cases have been accumulated by the courts, the executives, and the parties who continue to participate in the legal relations in public law. According to the current sense of practice, it is a way excessive interpretation that administrative acts declared invalid are considered null and void at any time for everyone nationwide. Now is the time to deviate from the view that the nullity of administrative action is absolute, and to reasonably interpret it as a relative one to the extent necessary for the remedy of the parties.

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참고문헌 신청

김도창 / 1983 / 일반행정법론(상) / 청운사

김동희 / 2019 / 행정법Ⅰ / 박영사

김철용 / 2020 / 행정법 / 고시계사

김남진 / 2019 / 행정법Ⅰ / 법문사

박균성 / 2019 / 행정법론(상) / 박영사

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대법원 1993. 6. 8. 선고 91누11544 판결

가. 액화석유가스의안전및사업관리법 제7조 제2항에 의한 사업양수에 의한 지위승계신고를 수리하는 허가관청의 행위는 단순히 양도, 양수자 사이에 발생한 사법상의 사업양도의 법률효과에 의하여 양수자가 사업을 승계하였다는 사실의 신고를 접수하는 행위에 그치는 것이 아니라 실질에 있어서 양도자의 사업허가를 취소함과 아울러 양수자에
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대법원 2008. 1. 10. 선고 2007두16691 판결

[1] 재건축조합의 설립인가와 사업시행인가에 관한 구 도시 및 주거환경정비법(2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정되기 전의 것) 제16조 제2항, 제28조 제1항, 제4항 등의 규정들에 의하면, 재건축결의를 포함하는 조합설립의 동의에 관하여는 위 법
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대법원 2012. 3. 22. 선고 2011두6400 전원합의체 판결

[1] [다수의견] 이전고시의 효력 발생으로 이미 대다수 조합원 등에 대하여 획일적·일률적으로 처리된 권리귀속 관계를 모두 무효화하고 다시 처음부터 관리처분계획을 수립하여 이전고시 절차를 거치도록 하는 것은 정비사업의 공익적·단체법적 성격에 배치되므로, 이전고시가 효력을 발생하게 된 이후에는 조합원 등이 관리처분계획의 취소 또는 무효확인을 구할 법률상 이익
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대법원 1992. 4. 28. 선고 91누13441 판결

건축허가된 부지가 건축법상의 도로로서 출입, 통행하는 데 이용하고 있어서 건축허가처분이 건축법상 보장된 통행권 또는 통행이익을 침해하는 처분이라 하더라도 건축공사를 완료하고 준공검사까지 받았다면 건축허가의 취소를 받아 건축물의 건립을 저지함으로써 통행권 또는 통행이익을 확보할 수 있는 단계는 이미 지났고, 또한 건축허가처분이 취소된다 하여
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대법원 1992. 8. 18. 선고 90도1709 판결

가. 구 도시계획법(1991.12.14. 법률 제4427호로 개정되기 전의 것) 제92조 제4호, 제78조 제1호, 제4조 제1항 제1호의 각 규정을 종합하면 도시계획구역안에서 허가 없이 토지의 형질을 변경한 경우 행정청은 그 토지의 형질을 변경한 자에 대하여서만
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대법원 1987. 3. 10. 선고 84누158 판결

가. 토지수용의 내용이 공익사업을 위해서 기업자에게 타인의 재산권을 강제적으로 취득시키는 효과를 나타내는데 있다고 하더라도 이는 그 보상금의 지급을 조건으로 하고 있는 것인 만큼 토지수용법 제65조의 규정내용 역시 기업자가 그 재결된 보상금을 그 수용시기까지 지급 또는 공탁하지 않은 이상 위 수용위원회의 재결은 물론 재결
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대법원 2017. 4. 13. 선고 2016두64241 판결

[1] 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 `토지보상법’이라 한다)은 사업시행자로 하여금 우선 협의취득 절차를 거치도록 하고, 협의가 성립되지 않거나 협의를 할 수 없을 때에 수용재결취득 절차를 밟도록 예정하고 있기는 하다. 그렇지만 일단 토지수용위원회가 수용재결을 하였더라도 사업시행자로서는 수용 또는 사용의 개시일까지 토지
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대법원 2009. 9. 24. 선고 2008다60568 판결

[1] 행정청이 도시 및 주거환경정비법 등 관련 법령에 근거하여 행하는 조합설립인가처분은 단순히 사인들의 조합설립행위에 대한 보충행위로서의 성질을 갖는 것에 그치는 것이 아니라 법령상 요건을 갖출 경우 도시 및 주거환경정비법상 주택재건축사업을 시행할 수 있는 권한을 갖는 행정주체(공법인)로서의 지위를 부여하는 일종의 설권적 처분의 성격을
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대법원 1979. 2. 13. 선고 78누428 전원합의체판결

자동차운송사업 양수도계약이 후에 사해행위라 하여 확정판결로서 취소된 경우 행정청이 자동차운수사업법 제28조 제1항에 의하여 위 양수도계약에 관하여 한 인가처분도 마땅히 시정되어야 할 것이므로 행정청이 그 시정에 응하지 않은 경우 위 인가처분의 무효확인을 구할 이익이 있다(다수의견).
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대법원 1996. 3. 22. 선고 95누5509 판결

[1] 소의 주관적 예비적 청구의 병합에 있어서 예비적 당사자 특히 예비적 피고에 대한 청구의 당부에 관한 판단은 제1차적 피고에 대한 청구의 판단결과에 따라 결정되므로 예비적 피고의 소송상의 지위가 현저하게 불안정하고 또 불이익하게 되어 이를 허용할 수 없으므로 예비적 피고에 대한 청구는 이를 바로 각하하여야 한다.
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대법원 1976. 2. 10. 선고 74누159 전원합의체 판결

수시분 갑종근로소득세 부과처분에 따라 부과된 세액을 이미 납부한 납세의무자는 위 부과처분에 따른 현재의 조세채무를 부담하고 있지 아니 아니하므로 그 처분이 무효라는 이유로 납부세금에 의한 부당이득금반환청구를 함은 별문제로 하고 부과처분의 무효확인을 독립한 소송으로 구함은 확인의 이익이 없는 것이다
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대법원 2008. 3. 20. 선고 2007두6342 전원합의체 판결

[1] 행정소송은 행정청의 위법한 처분 등을 취소·변경하거나 그 효력 유무 또는 존재 여부를 확인함으로써 국민의 권리 또는 이익의 침해를 구제하고 공법상의 권리관계 또는 법 적용에 관한 다툼을 적정하게 해결함을 목적으로 하므로, 대등한 주체 사이의 사법상 생활관계에 관한 분쟁을 심판대상으로 하는 민사소송과는 목적, 취지 및 기능 등을 달리한
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대법원 2014. 7. 10. 선고 2013도11532 판결

[1] 구 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제20조 제3항은 조합이 정관을 변경하고자 하는 경우에는 총회를 개최하여 조합원 과반수 또는 3분의 2 이상의 동의를 얻어 시장·군수의 인가를 받도록 규정하고 있다. 여기서 시장 등의 인가는 그 대상이 되는 기본행위를 보충하여 법률상 효력을 완성시키는 행위로서
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대법원 2013. 10. 24. 선고 2012두12853 판결

[1] 주택재개발사업조합이 당초 조합설립변경인가 이후 적법한 절차를 거쳐 당초 변경인가를 받은 내용을 모두 포함하여 이를 변경하는 취지의 조합설립변경인가를 받은 경우, 당초 조합설립변경인가는 취소·철회되고 변경된 조합설립변경인가가 새로운 조합설립변경인가가 된다. 이 경우 당초 조합설립변경인가는 더 이상 존재하지 않는 처분이거나 과거의 법률관계가 되므로 특별
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대법원 1952. 8. 19. 선고 4285행상4 판결

가. 소송의 목적된 법률관계가 그 성질상 당사자간에 합일적으로 확정되여야 할 안건에 있어서는 피참가인 및 참가인은 그 전원을 위하여 이익되는 효력을 발생할 소송행위만을 할 수 있는 동시에 불이익되는 소송행위는 할 수 없으므로 피참가인의 취한 상고권포기 및 상고취하행위는 참가인의 불이익되는 행위라 할 것이니 참가인에 대한 관계에 있어서는 효력
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대법원 2001. 12. 11. 선고 2001두7541 판결

도시재개발법 제34조에 의한 행정청의 인가는 주택개량재개발조합의 관리처분계획에 대한 법률상의 효력을 완성시키는 보충행위로서 그 기본 되는 관리처분계획에 하자가 있을 때에는 그에 대한 인가가 있었다 하여도 기본행위인 관리처분계획이 유효한 것으로 될 수 없으며, 다만 그 기본행위가 적법·유효하고 보충행위인 인가처분 자체에만 하자가 있다면 그 인
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대법원 2014. 5. 22. 선고 2012도7190 전원합의체 판결

[1] [다수의견] (가) 구 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것, 이하 `구 도시정비법’이라 한다) 제8조 제1항, 제13조, 제20조 제1항 제5호, 제21조 제1항, 제85조 제5호, 제86조 제6호를 종합하여 보면, 구 도시정비법 제85조 제5호 위반죄 또는 제86조 제6호 위반죄는 각 규정에서 정한
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대법원 2001. 9. 18. 선고 99두11752 판결

[1] 행정처분에 대한 무효확인의 소에 있어서 확인의 이익은 그 대상인 법률관계에 관하여 당사자 사이에 분쟁이 있고, 그로 인하여 원고의 권리 또는 법률상의 지위에 불안·위험이 있어 판결로써 그 법률관계의 존부를 확정하는 것이 위 불안·위험을 제거하는 데 필요하고도 적절한 경우에 인정된다.
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대법원 1995. 7. 28. 선고 95누2623 판결

가. 구 건축법(1991.5.31. 법률 제4381호로 전문 개정되기 전의 것) 제56조의2 제1, 4, 5항 등에 의하면, 부과된 과태료처분에 대하여 불복이 있는 자는 그 처분이 있음을 안 날로부터 30일 이내에 당해 부과권자에게 이의를 제기할수 있고, 이러한 이의가 제기된 때에는 부과권자는 지체 없이 관할법원에 그 사실을 통보하여야 하며
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대법원 2009. 9. 17. 선고 2007다2428 전원합의체 판결

[1] 도시 및 주거환경정비법상 행정주체인 주택재건축정비사업조합을 상대로 관리처분계획안에 대한 조합 총회결의의 효력 등을 다투는 소송은 행정처분에 이르는 절차적 요건의 존부나 효력 유무에 관한 소송으로서 그 소송결과에 따라 행정처분의 위법 여부에 직접 영향을 미치는 공법상 법률관계에 관한 것이므로, 이는 행정소송법상의 당사자소송에 해당한다.
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대법원 2011. 2. 10. 선고 2010두19799 판결

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대법원 1994. 10. 14. 선고 93누22753 판결

가. 도시재개발법 제41조에 의한 행정청의 인가는 주택개량재개발조합의 관리처분계획에 대한 법률상의 효력을 완성시키는 보충행위로서 그 기본이 되는 관리처분계획에 하자가 있을 때에는 그에 대한 인가가 있었다 하여도 기본행위인 관리처분계획이 유효한 것으로 될 수 없다.
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